Rabu, 03 Oktober 2012

Pemahaman Desentralisasi dan Otonomi Daerah


Dalam sistem penyelenggaraan Pemerintahan negara  yang menganut prinsip pemencaran kekuasaan secara vertikal suatu negara dikenal beberapa azas. Hal ini sejalan dengan penjelasan umum Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 bahwa prinsip penyelenggaraan Pemerintahan Daerah adalah digunakannya azas Desentralisasi, Dekonsentrasi dan azas Tugas Pembantuan.
1.      Azas Desentralisasi
Pengertian Desentralisasi menurut Mustari  ( 1999) adalah : Pelimpahan atau penyerahan kekuasaan atau wewenang di bidang tertentu secara vertikal dari institusi/lembaga/pejabat yang lebih tinggi kepada institusi/lembaga/fungsionaris bawahannya sehingga yang diserahi / dilimpahi kekuasaan wewenang tertentu itu berhak bertindak atas nama sendiri dalam urusan tertentu pula .
Sedangkan menurut Devas, (1989), Desentralisasi  adalah “ Fungsi Pemerintahan tertentu dengan kekuasaan mengambil keputusan tertentu yang dilimpahkan kepada Pemerintah Daerah yang mencakup lembaga perwakilan yang dipilih “.
Selanjutnya  Muslimin (dalam Mustari, 1999) menyatakan ada tiga macam Desentralisasi yaitu :
“Desentralisasi politik, pengakuan adanya hak mengurus kepentingan rumah tangga sendiri pada badan-badan politik di Daerah-Daerah yang dipilih oleh rakyat dalam Daerah-Daerah tertentu, Desentralisasi fungsional sebagai pengakuan adanya hak pada golongan-golongan mengurus satu macam atau golongan kepentingan dalam masyarakat, baik serikat atau tidak pada suatu Daerah tertentu.  Umpama subak di bali ; dan Desentralisasi kebudayaan, yaitu mengakui adanya hak pada golongan kecil,masyarakat menyelenggarakan kebudayaan sendiri ( mengatur pendidikan, agama dan lain-lain)”.

Lebih lanjut Mustari, (1999)  menambahkan  bahwa  “ Desentralisasi menurut kepustakaan dikenal dua macam yaitu Desentralisasi jabatan (ambtelijke desentralisatie ) dan Desentralisasi kenegaraan ( staatskundige desentralisatie ).
Dalam hukum positif di Indonesia yaitu Undang-Undang Nomor 05 Tahun 1974 disebutkan di dalam pasal 1 huruf b, bahwa Desentralisasi adalah penyerahan urusan Pemerintahan dari Pemerintah atau Daerah tingkat atasnya kepada Daerah menjadi urusan rumah tangganya.  Sedangkan pada Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 pasal 1huruf e disebutkan bahwa, Desentralisasi adalah penyerahan wewenang Pemerintahan oleh Pemerintah kepada Daerah Otonom dalam kerangka Negara kesatuan Republik Indonesia.   
Dari pengertian diatas, maka secara umum dapat dijelaskan bahwa Desentralisasi mengandung beberapa hal yaitu :
a.         Adanya pelimpahan wewenang, penyerahan urusan dari Pemerintah pusat.
b.        Adanya Daerah-Daerah yang menerima pelimpahan wewenang dari penyerahan urusan.
c.         Daerah-Daerah tersebut mempunyai hak dan kewajiban untuk mengurus dan mengatur rumah tangganya sendiri.
d.        Kewenangan dari urusan yang dilimpahkan adalah kewenangan dari urusan rumah tangga Daerah yang bersangkutan.
2.  Azas Dekonsentrasi
Pengertian Dekonsentrasi menurut  Devas adalah “ Administrasi Daerah dan fungsi Pemerintahan di Daerah yang dilaksanakan oleh Pemerintah pusat “. Sedangkan Mustari,  ( 1999) mendefinisikan Dekonsentrasi sebagai “ Penyerahan wewenang dari Pemerintah pusat kepada pejabat-pejabatnya atau aparatnya di Daerah untuk melaksanakan wewenang tertentu dalam menyelenggarakan urusan Pemerintahan pusat di Daerah. Tanggung jawab pelaksanaan wewenang tersebut tetap ada pada Pemerintah pusat “.
Di dalam Undang-Undang Nomor 05 Tahun 1974 pasal 1 hurur f, Dekonsentrasi diartikan sebagai pelimpahan wewenang dari Pemerintah atau Kepala Wilayah atau Kepala Instansi Vertikal tingkat atasnya kepada pejabat-pejabatnya di Daerah.  Sedangkan menurut Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 , Dekonsentrasi diartikan sebagai pelimpahan wewenang dari Pemerintah kepada Gubernur sebagai wakil Pemerintah dan / atau perangkat pusat di Daerah.
Dalam praktek penyelenggaraan Pemerintahan di Daerah, pengertian yang ada didalam ketentuan hukum positif inilah yang dianut. Kepala – kepala Daerah dianggap sebagai pejabat pusat di Daerah, sehingga semakin kuat penyelenggaraan Pemerintahan di Daerah dengan mempergunakan azas Dekonsentrasi,  akan  semakin surut  penyelenggaraan berdasarkan azas Desentralisasi, yang berakibat kedudukan Pemerintah Daerah semakin lemah dalam hubungannya dengan Pemerintah Pusat.
Dari pengertian diatas, maka secara umum dapat dijelaskan bahwa Dekonsentrasi mengandung unsur-unsur sebagai berikut :
a.         Adanya pelimpahan kewenangan dari Pemerintah pusat.
b.         Adanya organ bawahan dari Pemerintah pusat di Daerah yang menerima pelimpahan tersebut.
c.         Sumber-sumber keuangan yang dilimpahkan tetap menjadi kewenangan Pemerintah pusat.
3.        Azas Tugas Pembantuan ( Medebewind )
Definisi Tugas Pembantuan ( medebewind ) menurut Danuredjo (dalam  Mustari, 1999 ) adalah  :
“Medebewind berarti menjalankan peraturan (undang-undang atau peraturan-peraturan Pemerintah ) hak lain secara merdeka. Jadi Pemerintah pusat tidak mungkin menentukan secara imperatif cara-cara untuk menyelenggarakan peraturan-peraturan tadi, dengan kata lain medebewind berati membatu menjalankan tingkah laku taktis daripada Pemerintah Pusat dengan kemungkinan untuk mengadakan peraturan yang mengkhusukan peraturan pusat tadi, supaya ia sesuai dengan keadaan Daerah sendiri “.

Pada hakekatnya Tugas Pembantuan itu merupakan kewajiban Daerah otonomi untuk melaksanakan peraturan-peraturan dari instansi atasannya. Artinya penyerahan hanya mengenai caranya menjalankan saja sedang prinsipnya ditetapkan oleh Pemerintah Pusat sendiri, sehingga Mustari ( 1999) berpendapat bahwa “ Tugas Pembantuan sebenarnya masih merupakan azas Dekonsentrasi “.
Dalam Undang-Undang Nomor 05 Tahun 1974 pasal 1 huruf d, Tugas Pembantuan diartikan sebagai tugas untuk turut serta dalam melaksanakan urusan Pemerintahan yang ditugaskan kepada Pemerintah Daerah oleh Pemerintah Daerah tingkat atasnya dengan kewajiban mempertanggung jawabkan kepada yang menugaskannya.
Sedangkan menurut Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 pasal 1 huruf g, dinyatakan bahwa :
“Tugas Pembantuan adalah penugasan dari Pemerintah kepada Daerah dan desa dan dari Daerah ke desa untuk melaksanakan tugas tertentu yang disertai pembiayaan sarana dan prasarana serta sumber daya manusia dengan kewjiban melaporkan pelaksanaannya dan mempertanggung jawabkan kepada yang menugaskan”.

Setelah mengetahui azas-azas yang digunakan dalam penyelenggaraan Pemerintah di Daerah, kemudian bila dikaitkan dengan penyelenggaraan otonomi Daerah dengan titik berat pada Kabupaten/Kota, maka pelaksanaannya hanya didasarkan pada satu azas saja yaitu azas Desentralisasi. Hal ini sejalan dengan penjelasan umum Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 yang menyatakan bahwa :
Dengan memperhatikan pengalaman penyelenggaraan otonomi Daerah pada masa lampau yang menganur prinsip otonomi yang nyata dan bertanggung jawab dengan penekanan hak, maka dalam undang-undang ini pemberian kewenangan otonomi kepada Daerah Kabupaten dan Daerah Kota didasarkan kepada azas Desentralisasi saja dalam wujud otonomi yang luas, nyata dan bertanggung jawab .
Konsep Otonomi Daerah
Dalam sistem penyelenggaraan Pemerintahan negara, dikenal istilah Desentralisasi yang membagi kewenangan kepada Pemerintah Daerah bawahan dalam bentuk penyerahan kewenangan. Penerapan prinsip ini melahirkan adanya model Pemerintahan Daerah yang menghendaki adanya otonomi dalam penyelenggaraan. Dalam sistem ini, kekuasaan negara terbagi antara  Pemerintah Pusat  disatu pihak, dan  Pemerintah Daerah  dilain pihak.
Pengertian Desentralisasi dan otonomi Daerah mempunyai tempat masing-masing . Istilah otonomi lebih cenderung pada political aspect , sedangkan Desentralisasi lebih cendrung pada administrative aspect . Namun jika dilihat dari konteks Power of Sharing, dalam prakteknya, kedua istilah tersebut mempunyai keterkaitan yang erat dan tidak dapat dipisahkan.  Artinya, jika berbicara mengenai otonomi Daerah ,  pertanyaan yang dapat dimunculkan adalah seberapa besar wewenang untuk menyelenggarakan urusan Pemerintahan yang telah diberikan sebagai wewenang dalam menyelenggarakan rumah tangga Daerah, demikian pula sebaliknya.
Kewenangan otonomi Daerah di dalam suatu negara kesatuan, tidak dapat diartikan adanya kebebasan penuh dari suatu Daerah untuk menjalankan hak dan fungsi otonominya, tanpa mempertimbangkan kepentingan nasional secara keseluruhan, walaupun tidak tertutup kemungkinan untuk memberikan otonomi yang luas kepada Daerah.
Perbedaan kepentingan antara kebebasan berotonomi dan mempertahankan persatuan dan kesatuan bangsa, selalu merupakan ajang  konflik kepentingan yang sering berlarut-larut.  Hal ini disebabkan adanya perbedaan dalam meninjau  perspektif yang ada, sehingga masalah otonomi Daerah yang bertumpu kepada tinjauan perspektif yang berbeda ini, menjadi  dilema yang tak kunjung selesai.
Sebenarnya, pemberian otonomi kepada Daerah dalam Negara Kesatuan, esensinya telah terakomodasi dalam pasal 18 undang-undang dasar 1945 yang intinya menurut Kaho ( 1988) dinyatakan  bahwa :
“…membagi Daerah Indonesia atas Daerah besar ( propinsi ) dan Daerah propinsi akan dibagi dalam Daerah yang lebih kecil. Daerah itu bersifat “ Otonom “ ( streek en locale rechsgemeenschappen ) dengan bentuk badan perwakilan rakyat, atau hanya berupa “ Daerah administrasi “ saja. Daerah besar dan kecil yang diberikan kewenangan otonomi Daerah seberapa luas apapun bukan merupakan “ Negara  “ ( “state “ ), melainkan Daerah yang tidak terpisahkan dari dan dibentuk  dalam kerangka “ Negara Kesatuan “ . Corak Daerah besar dan kecil tersebut diatur dalam suatu Undang-Undang” .

Inti persoalannya, seberapa jauh keleluasan otonomi Daerah dapat diberikan kepada Daerah.  Sehingga Daerah tersebut dapat berfungsi sebagai Daerah Otonom  yang mandiri berdasarkan azas demokrasi dan kedaulatan rakyat, tanpa menggangu stabilitas nasional dan keutuhan persatuan dan kesatuan bangsa. Dengan kata lain, “ … bagaimana mencari titik keseimbangan antara kehendak politik “ centrifugal “ yang melahirkan Desentralisasi , dan yang lebih berorientasi kepada posisi “ Centripetal “ yang menelorkan corak sentralisasi ( Mustari , 1999 ). 
Sulit memecahkan  masalah tersebut, karena hal itu akan sangat dipengaruhi oleh konfigurasi politik pada suatu masa tertentu.  Dan hampir bisa dipastikan, bahwa setiap mencari titik keseimbangan antara kehendak politik “ centrifugal “ yang melahirkan Desentralisasi, dan yang lebih berorientasi kepada posisi “ centripetal “ yang menelorkan corak sentralisasi .
Penekanan yang mendahulukan kepentingan lokal akan melahirkan Pemerintahan yang bercorak desentralistik, sedangkan yang lebih mengutamakan stabilitas nasional, akan menimbulkan Pemerintahan yang sentralistik.
Sehubungan dengan hal tersebut Rust, (dalam Rasyid, 1999) menyatakan bahwa :
Suatu kenyataan , pendapat umum dibanyak negara mengakui bahwa : : Pemerintahan yang sentralistik semakin kurang populer, karena ketidak mampuannya untuk memahami secara tepat nilai-nilai Daerah atau sentimen aspirasi lokal. Alasannya , warga masyarakat akan lebih aman dan tentram dengan badan Pemerintahan lokal yang lebih dekat dengan rakyat, baik secara fisik maupun psikologis .

Dalam memberikan keleluasaan otonomi kepada Daerah dinyatakan oleh W. Buckelman (dalam Rasyid, 1999)  bahwa:
… diakuinya pula tidak akan menimbulkan “ disintegrasi “, dan tidak akan menurunkan derajad – kewibawaan Pemerintah nasional malah sebaliknya kan menimbulkan respek Daerah terhadap Pemerintah pusat  karena itu ada sebuah slogan yang sering dilancarkan : “ … as much autonomy as possible, as much central power as necessary  “

Walaupun pelaksanaan otonomi Daerah terlihat sederhana, namun mengandung pengertian yang cukup rumit, karena di dalamnya tersimpul makna pendemokrasian dalam arti pendewasaan politik rakyat  Daerah, pemberdayaan masyarakat, dan sekaligus bermakna mensejahterahkan rakyat yang berkeadilan.
 Sebab bagaimanapun juga tuntutan pemerataan, tuntutan keadilan yang sering dilancarkan, baik menyangkut bidang ekonomi maupun politis,  pada akhirnya akan menjadi relatif  dan  dilematis  apabila tergantung kepada tinjauan perspektif yang berbeda.  Misalnya pemerataan pembangunan ekonomi ditinjau dari perspektif nasional sudah dipandang cukup merata, tetapi perspektif Daerah meninjaunya lain, yang menganggap bahwa hasil dari sumber-sumber kekayaan Daerah yang ditarik ke pusat, jauh tidak seimbang dengan hasil yang dikembalikan kepada Daerah. Hasil bumi dan kekayaan alam di Daerah tidak dinikmati oleh Daerah yang bersangkutan. Mereka hanya mendapatkan  beberapa persen saja dari seluruh kekayaan alamnya.  Sedangkan sebagian besar ditarik ke pusat, itupun tidak jelas untuk apa dan sebagainya. 
Dilandasi dari pemikiran diatas, serta demi menunjang kerangka berpikir dalam memberikan kajian dan pendekatan teoritis terhadap pelaksanaan otonomi daerah serta hubungannya dengan kemandirian keuangan daerah, maka dipandang perlu dilakukan pemahaman terhadap pemberdayaan daerah dan masyarakat.
Istilah pemberdayaan ( empowerment ), memiliki perspektif  yang luas, hal ini ditunjukkan oleh Pearse dan stiefel ( Rochman, 2000)  yang mengatakan bahwa  “menghormati kebhinnekaan, kekhasan lokal, dekonsentrasi, kekuatan dan peningkatan kemandirian merupakan bentuk-bentuk pemberdayaan partisipatif”. Dalam bentuk yang lain Kartasasmita (dalam Rochman, 2000) menyatakan bahwa, “ Pemberdayaan masyarakat merupakan suatu proses perubahan struktural yang harus muncul dari masyarakat, dilakukan oleh masyarakat dan hasilnya ditujukan untuk kesejahteraan masyarakat, dengan kata lain memberdayakan adalah memampukan dan memandirikan masyarakat”.
Dalam perspektif lingkungan Prijono mengatakan bahwa, “ Pemberdayaan mengacu pada pengamatan akses terhadap sumber daya alami dan pengelolaannya secara berkelanjutan ( Rochman, 2000 ).
Dari kajian-kajian teori diatas, dapat diberikan suatu konklusi sementara, bahwa kunci dari perubahan struktur masyarakat melalui pemberdayaan masyarakat adalah peningkatan kemampuan atau kemandirian masyarakat, yang muncul dari masyarakat oleh masyarakat serta untuk dinikmati masyarakat sebagai manifestasi dari pelaksanaan Otonomi yang luas, nyata dan bertanggung jawab. 
Pemahaman pemberdayaan khususnya  di bidang politik, bila ditinjau dari perspektif pusat, pengaturan tentang jabatan-jabatan politik di Daerah sudah dianggap cukup longgar, namun sebaliknya Daerah masih menganggap intervensi pusat terlalu jauh sehingga menghambat pelaksanaan otonomi daerah dan pengembangan demokrasi .
Perbedaan perspektif ini semakin tajam dan mengarah kepada kecemburuan Daerah, akibatnya timbul tuntutan-tuntutan atau gugatan Daerah, terutama setelah beralihnya Pemerintahan Orde Baru kepada Pemerintahan Orde Reformasi, yang apabila terus berlarut-larut tidak mustahil akan menjurus kepada disintegrasi bangsa.
Atas dasar itulah diundangkan Undang-undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah menggantikan Undang-undang Nomor 05 Tahun 1974 . Dengan undang-undang ini bangsa Indonesia memasuki babak baru dalam penyelenggaraan Pemerintahan Daerah.
Pengertian Otonomi Daerah menurut Amrah Muslimin (1960) berarti “ Pemerintah sendiri ( Zelfregering), ( auto = sendiri, nomes = Pemerintahan ) “.  Jadi dalam hal ini otonomi memiliki makna kemandirian, seperti yang dikemukakan oleh Manan  (dalam Mustari, 1999) yang menyatakan Otonomi sebagai berikut :
Kebebasan dan kemandirian ( Vrijheid dan zelfstandigheid ) satuan Pemerintah lebih rendah untuk mengatur dan mengurus sebagian urusan Pemerintahan. Urusan Pemerintahan yang boleh diatur dan diurus secara bebas dan mandiri itu menjadi atau merupakan urusan rumah tangga satuan Pemerintahan yang lebih rendah tersebut. Kebebasan dan kemandirian merupakan hakekat isi otonomi .

Kebebasan dan kemandirian yang dimaksud bukanlah kemerdekaan            (onafhankelijkheid independency), akan tetapi berada dalam ikatan kesatuan yang lebih besar. Artinya otonomi sekedar sub sistem dari sistem kesatuan yang lebih besar. Bila ditinjau dari sudut pandang teori bentuk negara, otonomi adalah  fenomena negara kesatuan ( unitary state ). Dengan kata lain negara kesatuan merupakan landas batas dari pengertian dan isi otonomi. Akan tetapi adapula yang berpandangan lain bahwa otonomi bukan kekhasan dalam negara kesatuan, juga bisa dianut oleh negara serikat (federal state).
Hal ini selaras dengan pandangan Muslimin (dalam Mustari, 1960) yang menyatakan “ Pengertian otonomi tidak semata-mata inheren pada negara kesatuan, tetapi otonomi dalam arti umum dan dogmatik juga terdapat dalam negara serikat, dimana otonomi itu lebih luas dari negara kesatuan “ . Selanjutnya Syarifudin (dalam Mustari ,  1999 ) menyatakan bahwa “ Seluas-luasnya otonomi bukan berarti mandiri secara penuh dalam segala-galanya “.
Jika dikaji secara empiris  Zuriah , (1988)menyatakan  bahwa :
Bentuk negara kesatuan ( unitary state ) cendrung tidak memberikan ruang yang cukup bagi otonomi, sedangkan bentuk federasi akan memberikan otonomi penuh pada masing-masing negara bagian atau propinsi untuk mengelola, mengatur dan membenahi wilayahnya, karena masing-masing negara bagian atau propinsi memiliki peraturan dan perundang-undangan sendiri.

Untuk memahami hal tersebut,  dapat ditinjau dari model yang menggambarkan, bagaimana hubungan pusat dan Daerah dilakukan. Hal ini mengandung pengertian bahwa, negara harus dapat menyelesaikan hal-hal yang berkenaan antara berbagai tingkatan Pemerintahan yang berbeda.
Terdapat tiga model bagaimana hubungan antara Pemerintah pusat dan Daerah dilakukan :
a.         Sistem Negara Kesatuan, yaitu hubungan Pemerintah pusat danDaerah dibangun dengan cara memberikan kekuasaan yang sangat besar kepada pusat ( highly centralized ).
b.        Sistem Konfederal, yaitu hubungan Pemerintah pusat dan Daerah dibangun dengan cara memberikan kewenangan yang besar kepada Daerah ( highly decentralized ), yang mana Pemerintahan pusat memiliki kewenangan yang sangat terbatas.
c.         Sistem federal, yaitu hubungan Pemerintah pusat dan Daerah dibangun didasarkan pada pembagian antara pusat dan Daerah. ( Nurjaman, 1998)
Faktor-faktor yang mendukung Otonomi Daerah
Esensi Otonomi Daerah adalah berkembangnya Daerah dengan kemandirian yang mampu mengatur dan menyelenggarakan urusan-urusan Pemerintahan dan pelaksanaan pembangunan, sesuai dengan konsep-konsep otonomi yang luas, nyata, dan bertanggung jawab. Faktor-faktor yang mendukung otonomi Daerah antara lain :
a.      Sumber Daya Manusia;
b.     Kemampuan Keuangan Daerah;
c.      Sarana dan Prasarana;
d.     Organisasi dan Manajemen.
 Hal ini sesuai dengan Kaho (1988) yang menyatakan bahwa faktor yang mempengaruhi pelaksanaan otonomi Daerah adalah :
(1)      Manusia pelaksananya harus baik ;
(2)      Keuangan harus cukup dan baik ;
(3)      Peralatannya harus cukup dan baik ;
(4)      Organisasi dan Manajemen harus baik.
 Sedangkan kriteria keberhasilan Daerah Otonom untuk mengurus rumah tangganya sendiri menurut Samsi (dalam Daminazar, 2000), yaitu :
a.        Kemampuan Struktur organisasinya, yaitu Pemerintah Daerah menampung segala aktifitas dan tugas-tugas yang menjadi beban dan tanggungjawabnya.  Jumlah unit-unit beserta macamnya cukup mencerminkan kebutuhan pembagian tugas, wewenang dan tanggungjawab yang cukup jelas;
b.       Kemampuan aparatur Pemerintah, yaitu aparatur Pemerintah Daerah mampu menjalankan tugasnya dalam mengatur dan mengurus rumah tangga Daerah, keahlian, moral disiplin dan kejujuran serta saling menunjang tercapainya tujuan;
c.        Kemampuan mendorong partisipasi masyarakat, dengan struktur organisasi dan kelincahan aparatur Pemerintah tetap dituntut agar rakyat mau berperan serta dalam kegiatan pembangunan;
Kemampuan keuangan Daerah, semua kegiatan untuk mencapai tujuan pasti membutuhkan biaya.  Sehingga Pemerintah Daerah perlu memikirkan biaya untuk semua kegiatan sebagai pelaksanaan pengaturan rumah tangganya.  Hal ini memerlukan sumber-sumber pendapatan Daerah atau sebagian mendapat subsidi dari Pemerintah atasannya.     

Tidak ada komentar:

Poskan Komentar