Desentralisasi dan Keuangan Daerah

Salah satu faktor penting yang mempengaruhi keberhasilan Desentralisasi adalah adanya penyerahan sumber dana, sumber daya manusia dan perangkat fisiknya yang memadahi untuk mendukung pelaksanaan urusan yang diserahkan kepada Daerah. Masalah Desentralisasi bukan hanya jumlah dana yang memadai, akan tetapi seberapa jauh kewenangan Daerah dapat menentukan penggunaan sumber dana dan menggali sumber dana di Daerah.  ( Supriatna, 1996).

Desentralisasi dalam hal ini sangat dipengaruhi oleh faktor politik, ekonomi dan budaya, seperti yang  diungkapkan oleh  Rondinelli, Nelis, dan Cheema, ( dalam Supriatna 1996) sebagai berikut :

(1)      Sampai seberapa jauh birokrasi politik lokal mendukung Desentralisasi melalui pelimpahan organisasi dan tanggung jawabnya.

(2)      Seberapa jauh perilaku, sikap dan budaya yang mendukung terciptanya iklim Desentralisasi pengambilan keputusan dan Pemerintahan.

(3)      Kebijaksanaan dan  program yang dirancang yang memadahi untuk mendorong Desentralisasi pengambilan keputusan dan manajemen pembangunan.

(4)      Sampai seberapa jauh tersedianya sumber dana atau keuangan yang memadahi bagi organisasi yang mendapat pelimpahan tanggung jawab .

Faktor yang terakhir ini merupakan isu kebijaksanaan keuangan Daerah yang menarik dalam rangka pengelolaan keuangan Daerah secara berdaya guna dan berhasil guna.

Dengan adanya isu kebijaksanaan keuangan Daerah dimaksud, maka tuntutan dari Daerah-Daerah dan didukung oleh kemauan baik  ( good will ) Pemerintah pusat untuk segera menyelenggarakan otonomi Daerah dengan memberikan kewenangan yang luas, nyata dan bertanggung jawab kepada Daerah secara proporsional, maka faktor keuangan Daerah sebagai salah satu motor penggerak bagi kegiatan Pemerintahan dan gerak pembangunan Daerah guna menunjang pencapaian tujuan pembangunan Daerah menjadi sangat penting untuk diperhatikan dan ditata  kembali.

Pengertian Keuangan Negara atau Daerah  menurut   Wayong ( 1975),  adalah “ Kekayaan negara atau Daerah yang meliputi semua hak dari negara atau Daerah yang mempunyai harga uang serta dari barang-barang yang dimiliki oleh negara atau Daerah karena hak-hak itu “. Pengertian diatas cukup memberi gambaran kepada kita tentang keuangan Daerah , hanya saja bila dicermati lebih jauh keuangan Daerah tidak cukup hanya dengan tersedianya kekayaan, namun perlu adanya kewenangan dan kemampuan untuk mengelolanya. Karena pada kenyataannya dengan tersedianya kekayaan (sumber dana ) yang memadai tidak menjamin dapat menjadi penunjang bagi pembangunan Daerah , jika pelaksanaan otonomi Daerah  tidak diikuti dengan kewenangan dan kemampuan untuk mengelola secara maksimal.

Untuk itu Supriatna ( 1996) memberikan pengertian keuangan Daerah sebagai :

“ kemampuan Pemerintah Daerah untuk mengelola mulai dari merencanakan, melaksanakan, mengawasi, mengendalikan dan mengevaluasi berbagai sumber keuangan dalam rangka melaksanakan azas Desentralisasi, Dekonsentrasi dan Tugas Pembantuan di Daerah yang diwujudkan dalam bentuk APBD “

Dari pengertian keuangan Daerah tersebut dapat dikemukakan bahwa keuangan Daerah mengandung arti setiap hak yang dimiliki oleh Pemerintah Daerah yang berhubungan dengan uang atau barang-barang yang dimiliki seperti seberapa besar pendapatan, jumlah uang yang cukup dan pengelolaan keuangan yang sesuai dengan tujuan dan peraturan yang berlaku.

Dengan tersedianya sumber dana  (keuangan ) yang cukup dan didukung oleh pengelolaan yang profesional akan melahirkan sistem administrasi keuangan yang baik yang pada akhirnya dapat menciptakan Kemandirian Keuangan Daerah .

Hubungan Keuangan Pemerintah Pusat dan Daerah

Azas Negara Kesatuan Indonesia menyatakan bahwa, Daerah merupakan bagian yang tidak terpisahkan dari Pemerintah Pusat. Atas azas ini, maka antara Keuangan Negara / Pusat dan Keuangan Daerah terdapat hubungan yang sangat erat sekali, bukan saja antara tingkatan Pemerintahan, akan tetapi mencakup pula faktor-faktor strategi pembangunan dan pengawasan terhadap Daerah.

Dalam hubungan ini Suparmoko (1987), menyatakan bahwa “hubungan keuangan antar Pemerintah (intergovermental fiscal transfer) menunjuk pada hubungan keuangan antar berbagai tingkatan Pemerintah dalam kaitannya dengan distribusi keuangan negara dan pola pengeluarannya termasuk kekuasaan dari tingkat yang lebih tinggi terhadap tingkat Pemerintahan yang lebih rendah “.

Pada umumnya pola hubungan keuangan antar Pemerintah (intergovermental fiscal transfer) yang dilaksanakan pada suatu negara bergantung pada sistem Pemerintahan, tujuan prioritas pembangunan serta kondisi wilayah  ( ekonomi, sosial budaya dan politik).  Untuk itu Faisyal (1998), mengemukakan bahwa berdasarkan pengamatannya diberbagai negara, terdapat 5 (lima) pola keuangan yaitu :

1.        Capital Invesment, yang berupa proyek-proyek modal berskala besar yang direncanakan dan dilaksanakan ( termasuk pembiayaan ) oleh Pemerintah. Daerah menerima penyerahan dari Pemerintah pusat dengan konsekwensi biaya operasi dan pemeliharaan ( maintenancecost ).

2.        Shared Revenues, yaitu pola bagi hasil berbagai sumber baik pajak maupun retribusi berdasarkan persentase dan pertimbangan yang cermat terhadap kondisi keuangan pusat dan Daerah.

3.        Sumbangan dan bantuan ( art and grant ), yang diberikan kepada Daerah dalam bentuk block grant ( bebas bunga ) khususnya Daerah-Daerah yang secara khusus perlu diberi bantuan dan bisa juga dalam bentuk categorial grant atau adanya pos-pos penerimaan pusat yang secara khusus untuk disubsidi kepada Daerah.

4.        Tax  Credit, yaitu bagian penerimaan tertentu di Daerah,  misalnya bunga dan bantuan program sektor publik yang dibebaskan dari bunga.

5.        Pinjaman , dalam arti bisa dalam bentuk pinjaman langsung, menyediakan landing intitution yang khusus memberikan pinjaman, maupun dalam bentuk jaminan pinjaman.

Sedangkan Prest (dalam Faisyal, 1998) mengemukakan bahwa pola alokasi sumbangan bagi pengembangan wilayah dapat dilakukan melalui tiga pola yaitu :

1.        Formula Grant, yaitu pembagian sumbangan kepada Daerah berdasarkan formula yang jelas dan disepakati kedua belah pihak (pusat dan Daerah ).

2.        Adhock Grant, dimana pembagian sumbangan kepada Daerah bukan didasarkan pada formula tertentu melainkan berdasarkan jangka waktu/periode.

3.        Reimbursment Grant, dimana pembagian sumbangan kepada Daerah tidak berdasarkan pola pertama dan kedua dan juga bukan berdasarkan florend Daerah, melainkan berdasarkan kemampuan / daya serap Daerah dalam menggunakan anggaran.

 Sedangkan dalam hal pembagian dana dari pusat kepada Daerah, Prest  mengemukakan terdapat dua pola keuangan yaitu :

1.        Tax Polls, yaitu besarnya bagian Pemerintah pusat dan sebagian Pemerintah Daerah ditetapkan secara langsung terhadap sumber pendapatan yang ada.

2.        Annual Approriations, bahwa bagian pembiayaan Pemerintah Daerah ditetapkan setiap tahun atas dasar pertimbangan Pemerintah pusat, kebutuhan Daerah, serta skala prioitas yang disepakati.

 Dari uraian diatas dapat dikemukakan bahwa hubungan keuangan antara Pemerintah pusat dan Daerah sangatlah kompleks, karena mencakup permasalahan yang sangat luas. Banyak faktor  yang perlu dipertimbangkan untuk merumuskan suatu sistem hubungan keuangan antara Pemerintah pusat maupun Daerah, baik faktor ekonomi dan ekonomis khususnya politis. Kemandirian Daerah dalam pembiayaan Daerah tidak dapat ditafsirkan bahwa tiap tingkatan Pemerintahan di  Daerah harus dapat membiayai seluruh keperluannya dari penerimaan Pendapatan Asli Daerah ( PAD ) ( Supriatna,1996 ).

Sumber-sumber Penerimaan Daerah

Undang-undang No. 5 Tahun 1974 tentang pokok-pokok Pemerintahan di Daerah pada pasal 55, telah menyebutkan bahwa sumber pendapatan daerah terdiri dari :

1.     Pendapatan Asli Daerah, yang terdiri dari :

a.        Hasil Pajak Daerah;

b.       Hasil retribusi daerah;

c.        Hasil perusahaan milik daerah dan hasil pengelolaan kekayaan daerah lainnya yang  dipisahkan;

d.       Lain-lain pendapatan asli daerah yang sah.

2.     Pendapatan yang berasal dari pemerintah terdiri atas :

a.        Sumbangan dari Pemerintah;

b.       Sumbangan-sumbangan yang lain yang diatur dengan peraturan perundang-undangan.

3.     Lain-lain pendapatan daerah yang sah.

Pada pasal selanjutnya ditetapkan bahwa suatu pajak negara dapat diserahkan kepada daerah, dan bahwa perimbangan keuangan antara pemerintah pusat dan daerah diatur dengan undang-undang.  Dalam kerangka Undang-undang No. 5 Tahun 1974 ini, jenis-jenis penerimaan daerah masih diatur dengan Undang-undang No. 11 dan 12 Tahun 1956 serta berbagai peraturan pemerintah lainnya      ( Simanjuntak, 2000 ).

Dalam hal pemerintah pusat membagi keuangannya dengan pemerintah daerah didasarkan pada dua kategori yaitu :

1.       Pendapatan yang ditunjuk diserahkan meliputi : pajak, royalti, pungutan yang semula dikenakan oleh pemerintah pusat, tetapi diserahkan seluruhnya atau sebagian kepada pemerintah daerah;

2.       Subsidi, ada beberapa macam subsidi yang dibayarkan oleh pemerintah pusat kepada pemerintah daerah Provinsi dan Kabupaten/Kota untuk proyek-proyek tertentu :

a.        Subsidi Daerah Otonomi meliputi gaji dan tunjangan bagi karyawan yang dipekerjakan oleh pemerintah Kabupaten dan Kotamadya;

b.       Bantuan pambangunan Daerah Provinsi.  Subsidi ini sering dikenal dengan INPRES DATI I dan merupakan subsidi untuk berbagai macam proyek pembangunan diusahakan oleh pemerintah propinsi.  Subsidi ini mengganti Alokasi Devisa Otomatis (ADO) yang besarnya 10 % dari nilai eksport propinsi yang bersangkutan.

c.        Bantuan pembangunan Daerah Kabupaten/Kota.  Untuk bantuan dibagi :

1.       Bantuan umum, yaitu komponen utama pembangunan DATI II yang diberikan kepada seluruh pemerintahan DATI II berdasarkan kriteria tertentu untuk mendukung pencapaian sasaran pembangunan daerah melalui sektor-sektor yang tertampung dalam APBD II dan menjadi prioritas masing-masing DATI II.  Alokasi komponen bantuan umum didasarkan pada kriteria-kriteria :  bantuan perkapita, bantuan perkapita minimum, bantuan berdasarkan jumlah pulau, bantuan perencanaan, pengendalian dan pengawasan (BP3).

2.       Bantuan Khusus, yaitu bantuan yang ditujukan untuk membiayai kegiatan-kegiatan khusus untuk mencapai sasaran nasional berdasarkan kriteria tertentu yang diberikan kepada seluruh atau sebagian DATI II.  Bantuan khusus ini meliputi 13 macam bantuan, yaitu :

a.        bantuan pemugaran pasar kecamatan;

b.       bantuan rehabilitasi SD/MIS;

c.        Bantuan Penghijauan;

d.       Bantuan Peningkatan Jalan DATI II;

e.        Bantuan Rehabilitasi Sarana Kesehatan;

f.        Bantuan Penyuluhan Pertanian lapangan;

g.       Bantuan Penakar Beni ( paket pertanian );

h.       Bantuan Pengendalian Dampak Lingkungan;

i.         Bantuan Prasarana Dasar Pemukiman;

j.         Bantuan Pembinaan masyarakat tertinggal di Pendesaan;

k.       Bantuan program Pengembangan wilayah;

l.         Bantuan Penataran P4;

m.     Bantuan Pemberdayaan Disiplin Nasional.

3.       Pembiayaan Sektoral

Ada anggaran pemerintah pusat untuk proyek-proyek yang berada dibawah pengawasan pemerintah daerah, dan dilaksanakan oleh dinas-dinas propinsi.  Alokasi utama dari pengeluaran jenis ini adalah :

a.        Untuk departemen Pekerjaan Umum, berupa pengeluaran sektoral untuk pembangunan jalan negara maupun jalan propinsi, serta pembiayaan bagi kegiatan-kegiatan operasional dan pemeliharaan irigasi;

b.       Untuk Departemen Pertanian, berupa pembangunan Pertanian, Perkebunan, Perikanan, Peternakan.

4.     Pinjaman

Dana pinjaman yang diterima oleh pemerintah terutama sekali berupa INPRES pasar untuk program perbaikan kampung.  Dengan program ini, Bank Rakyat Indonesia memberikan pinjaman yang dijamin oleh Pemerintah pusat kepada pemerintah propinsi, kotamadya, maupun kabupaten untuk pengembangan toko-toko dan pasar, karena pemerintah pusat memberikan subsidi pembayaran bunga dan dibayar kembali setelah 10 tahun.

Dalam penerapan Undang-undang Nomor 05 Tahun 1974, pendapatan yang berasal dari pemberian pemerintah tersebut walaupun polanya berbeda namun prinsipnya tetap berpedoman pada Undang-undang No. 32 Tahun 1956 (Sutrisno, 1984 ).  Artinya bahwa pendapatan yang ditunjuk diserahkan dan subsidi adalah tetap ada akan tetapi bentuknya berupa bantuan sebagai berikut :

a.         Bantuan Umum, yaitu bantuan yang penggunaannya ditujukan untuk membiayai pengeluaran-pengeluaran rutin, seperti Subsidi Daerah Otonom dan sebagainya;

b.        Bantuan Khusus, yaitu bantuan yang penyelenggaraannya ditujukan untuk mebiayai belanja pembangunan seperti halnya INPRES Pasar, INPRES jalan dan sebagainya;

c.         Bantuan tambahan, yaitu bantuan yang diberikan kepada daerah apabila daerah tersebut dipandang perlu untuk diberikan bantuan.

d.        Ditinjau dari tujuan kegunaannya, sumber pendapatan tersebut dibedakan menjadi sumber pendapatan rutin dan sumber pendapatan pembangunan.

Sumber-sumber Penerimaan Daerah

Sebagaimana telah diuraikan sebelumnya bahwa,  dalam rangka mendukung penyelenggaraan otonomi Daerah, diperlukan kewenangan yang luas, nyata, dan bertanggung jawab di Daerah secara proporsional yang diwujudkan dengan pengaturan, pembagian, dan pemanfaatan sumber daya nasional yang berkeadilan, serta perimbangan keuangan Pemerintah pusat dan Daerah. Sumber pembiayaan Pemerintahan Daerah dalam rangka perimbangan keuangan Pemerintah pusat dan Daerah dilaksanakan atas dasar Desentralisasi, Dekonsentrasi, dan Tugas Pembantuan.

Di dalam pasal 2 ayat 1 s/d 4 ditegaskan bahwa, penyelenggaraan tugas Daerah dalam rangka pelaksanaan Desentralisasi dibiayai atas beban APBD, sedangkan penyelenggaraan tugas Pemerintah pusat yang dilaksanakan oleh perangkat Daerah propinsi dalam rangka pelaksanaan Dekonsentrasi serta yang dilaksanakan oleh perangkat Daerah dan desa dalam rangka Tugas Pembantuan, dibiayai atas beban APBN.

        Menurut Mudjiono (1999:1), dinyatakan bahwa sumber-sumber pembiayaan pelaksanaan Desentralisasi terdiri dari :

Pendapatan asli Daerah, dana perimbangan, pinjaman Daerah, dan lain-lain penerimaan yang syah. Sumber pendapatan asli Daerah merupakan sumber keuangan Daerah yang digali dari dalam wilayah yang bersangkutan yang terdiri dari hasil pajak Daerah, hasil retribusi Daerah, hasil pengelolaan kekayaan Daerah yang dipisahkan, dan lain-lain pendapatan asli Daerah yang sah.

Pendapatan Asli Daerah

Waluyono ( 1999 ) menjelaskan Pendapatan Asli Daerah merupakan sumber keuangan Daerah yang digali dalam wilayah Daerah yang bersangkutan yang terdiri dari hasil pajak dan retribusi Daerah, hasil perusahaan milik Daerah dan hasil pengelolaan kekayaan Daerah lainnya yang dipisahkan antara lain, bagian laba, dividen, dan penjualan saham milik Daerah, dan lain-lain pendapatan asli Daerah yang sah. Sedangkan yang termasuk dalam lain-lain pendapatan asli Daerah yang sah antara lain penerimaan yang berasal dari penjualan aset tetap Daerah dan jasa giro, dan penerimaan lainnya yang berasal dari dalam Daerah yang bersangkutan sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku.

Sesuai dengan hal tersebut,  dalam  Pasal 4 Undang-undang No. 25 Tahun 1999, dinyatakan bahwa sumber Pendapatan Asli Daerah terdiri dari :

a.   Hasil Pajak Daerah;

1.    Hasil Retribusi Daerah;

2.    Hasil perusahaan milik Daerah dan hasil pengelolaan kekayaan Daerah lainnya yang dipisahkan;

3.    lain-lain pendapatan asli Daerah yang sah.

b.    Dana Perimbangan

Berdasarkan pasal 1 ayat 1 Undang-undang No. 25 Tahun 1999 dinyatakan bahwa :  Perimbangan Keuangan antara Pemerintah pusat dan Daerah adalah suatu sistem pembiayaan Pemerintahan dalam kerangka negara kesatuan, yang mencakup pembagian keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah serta pemerataan antar-Daerah secara proporsional, demokratis, adil dan transparan dengan kewajiban dan pembagian kewenangan serta tata cara penyelenggaraan kewenangan tersebut, termasuk pengelolaan dan pengawasan keuangannya.

Sedangkan dalam pasal 1 ayat 14 juga disebutkan bahwa, “Dana perimbangan adalah dana yang bersumber dari penerimaan APBN yang dialokasikan kepada Daerah untuk membiayai kebutuhan Daerah dalam rangka pelaksanaan Desentralisasi”

Di dalam pasal 6 Undang-undang No. 25 Tahun 1999 dikatakan bahwa, Dana perimbangan terdiri dari :

1)       Bagian Daerah dari Pajak Bumi dan Bangunan (PBB), Bea Perolehan Hak Atas tanah dan Bangunan (BPHTB), dan penerimaan dari sumber daya alam ;

2)       Dana Alokasi Umum ; dan

3)       Dana Alokasi Khusus.

Dana Perimbangan tersebut diatas tidak dapat dipisahkan satu sama lain , mengingat tujuan masing-masing jenis sumber tersebut saling mengisi dan melengkapi. Besarnya jumlah Dana Perimbangan ditetapkan setiap tahun anggaran dalam APBN.

Sedangkan menurut Waluyono ( 1999 ), yang dimaksud dengan bagian Daerah dari penerimaan sumber daya alam adalah bagian Daerah dari penerimaan Negara yang berasal dari pengelolaan sumber daya alam, antara lain, dibidang pertambangan umum, pertambangan minyak dan gas alam, kehutanan, dan perikanan.

Bagian Daerah dari PBB, PBHTB dan penerimaan dari sumber daya alam dinyatakan dalam angka prosentase sebagaimana dapat dilihat dalam tabel berikut :

Tabel 2

Pembagian Hasil Penerimaan PBB, BPHTB, dan SDA

	Pusat	Daerah
Bagian Daerah dari : n  Pajak Bumi dan Bangunan n  BPHTB n  Sumber Daya Alam : a.      Kehutanan, pertambangan umum, dan perikanan b.     Minyak Bumi c.      Gas Alam	10 % (*) 20 % (*) 20 % 85 % 70 %	90 % 80 % 80 % (**) 15 % (***) 30 % (***)

      Sumber : Waluyono (1999)

(*)      Penerimaan dari pajak bumi dan bangunan sebersar 10 % ( sepuluh persen ) dan 20 % ( dua puluh persen ) penerimaan bea perolehan hak atas tanah dan bangunan yang menjadi bagian dari Pemerintah pusat dibagikan kepada seluruh Kabupaten dan Kota;

(**)     Khusus untuk sektor perikanan, 80 % penerimaan Daerah dari pungutan pengusahaan perikanan dan pungutan hasil perikanan dibagikan merata kepada seluruh Kabupaten dan Kota di Indonesia;

(***)  Hanya berlaku bagi minyak bumi dan gas alam yang dihasilkan dari wilayah Daerah yang bersangkutan, tidak termasuk dari lepas pantai ( Off shore ).

Bagian Daerah yang disebutkan diatas, dari penerimaan sumber daya alam sektor kehutanan, pertambangan umum, pertambangan minyak bumi dan gas alam dibagi antara propinsi, Daerah Kabupaten/Kota penghasil dan Daerah Kabupaten/Kota lainnya dalam posisi yang bersangkutan.

Komposisi pembagian antara Daerah Propinsi dan Daerah Kabupaten/Kota penghasil dan Daerah lainnya tersebut seperti tampak pada Tabel 3 dibawah ini :

Tabel 3

Alokasi Perimbangan Penerimaan dari Sumber Daya Alam Daerah

	Pusat	Propinsi	Daerah Penghasil	Daerah lain di wilayah Propinsi ybs
Kehutanan n  Iuran HPH n  Povisi Sumber daya Hutan Pertambangan Umum n  Iuran Tetap ( Land Rent ) n  Iuran Eksplorasi dan eksploitasi ( Royalty ) Pertambangan Migas (*) n  Pertambangan Minyak Bumi n  Pertambangan Gas Alam	20 % 20 %       20 % 20 % 85 %     70 %	16 % 16 % 16 % 16 %  3 %  6 %	64 % 32 %         64 % 32 %  6 % 12 %	32 % 32 %  6 % 12 %

Sumber : Waluyono (1999 : 7 )

(*) Penerimaan Migas setelah dikurangi komponen pajak

Mencermati tentang dana alokasi umum dinyatakan oleh Waluyono (1999),  bahwa  :

Dana Alokasi Umum adalah dana yang berasal dari APBN yang pengalokasiannya ditujukan untuk pemerataan kemampuan keuangan antara Daerah untuk membiayai pengeluaran rutin dan pengeluaran pembangunan dalam rangka pelaksanaan Desentralisasi. Pengalokasian Dana Alokasi Umum kepada Daerah didasarkan kepada potensi Daerah, luas Daerah, keadaan geografi, jumlah penduduk, dan tingkat pendapatan masyarakat di Daerah, sehingga perbedaan antar Daerah yang maju dengan Daerah yang belum berkembang dapat diperkecil.

 Berdasarkan Undang-undang No 25 Tahun 1999, pada pasal 7 ayat 2 dicantumkan bahwa :

(1)     Dana Alokasi Umum ditetapkan sekurang-kurangnya 25 % (dua puluh lima persen ) dari Penerimaan Dalam Negeri yang ditetapkan dalam APBN;

(2)    Dana Alokasi Umum untuk itu Daerah Propinsi dan Daerah Kabupaten/Kota ditetapkan masing-masing 10 % ( sepuluh persen ) dan 90 % ( sembilan puluh persen) dari Dana Alokasi Umum sebagaimana yang ditetapkan.

Lebih lanjut Waluyono ( 1999 )mengemukakan : Dana Alokasi Umum untuk suatu Daerah Propinsi tertentu ditetapkan berdasarkan perkalian antara jumlah Dana Alokasi Umum untuk seluruh Daerah Propinsi yang ditetapkan dalam APBN dengan porsi Daerah Propinsi yang bersangkutan yang merupakan proporsi bobot Daerah Propinsi yang bersangkutan terhadap jumlah bobot semua Daerah Propinsi di seluruh Indonesia. Rumusan Dana Alokasi Umum untuk satu propinsi  :

  Jumlah Dana Alokasi             Bobot Daerah Propinsi yang bersangkutan

        untuk Daerah         X       __________________________________

       Propinsi                             Jumlah bobot dari seluruh Daerah Propinsi

                                                       

Sedangkan  Dana Alokasi umum untuk suatu Daerah Kabupaten atau Kota tertentu ditetapkan berdasarkan perkalian antara jumlah Dana Alokasi Umum untuk seluruh Daerah Kabupaten/Kota yang ditetapkan dalam APBN dengan porsi Daerah Kabupaten/Kota yang bersangkutan.  Porsi Daerah Kabupaten/Kota merupakan proporsi bobot Daerah Kabupaten/Kota yang bersangkutan terhadap jumlah bobot semua Daerah Kabupaten/Kota. Rumusan Dana Alokasi Umum untuk satu Kabupaten/Kota =

                                      

      Jumlah Dana Alokasi                Bobot Daerah Kabupaten/Kota ybs

     Umum untukDaerah      X       ________________________________

              Propinsi         Jumlah bobot dari seluruh Daerah               Kabupaten./Kota

Untuk merumuskan bobot Daerah,  menurut Waluyono (1999),  sebagai berikut : Bobot Daerah ditentukan berdasarkan hasil kajian empiris dengan memperhitungkan variabel-variabel yang relevan :

a.        Kebutuhan wilayah otonomi Daerah yang dicerminkan dari variabel jumlah penduduk, luas wilayah, keadaan geografi dan tingkat pendapatan masyarakat dengan memperhatikan kelompok masyarakat miskin;

b.       Potensi ekonomi Daerah, antara lain dapat dicerminkan dengan potensi penerimaan yang diterima Daerah seperti potensi industri, potensi sumber daya alam, potensi sumber daya manusia dan Produk Domestik Regional Bruto.

Penghitungan dana alokasi umum berdasarkan rumus diatas dilakukan oleh Sekretariat Bidang Perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah.  Sekretariat Bidang Perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah juga menyusun dan menjaga kemutakhiran data yang merupakan variabel dalam rumus tersebut.  Sekretariat Bidang Perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah yang beranggotakan instansi pusat dan wakil Daerah sebagai instansi yang objektif dan independen diharapkan dapat menjaga keterbukaan dalam penghitungan Dana Alokasi Umum.

Mencermati tentang dana Alokasi Khusus, di dalam Undang-undang No. 25 Tahun 1999 tepatnya pasal 8 dikemukakan bahwa : “Dana Alokasi Khusus merupakan dana yang dialokasikan dari APBN kepada Daerah tertentu untuk membantu membiayai kebutuhan khusus Daerah,  Dengan memperhatikan tersedianya dana dalam APBN”. 

Selanjutnya Waluyono (1999), menjabarkan kebutuhan khusus Daerah yakni :Pertama, Kebutuhan yang tidak dapat diperkirakan secara umum dengan menggunakan rumus alokasi umum.  Kedua, kebutuhan yang merupakan komitmen atau prioritas nasional, termasuk, antara lain, proyek yang dibiayai donor dan proyek-proyek kemanusiaan untuk memenuhi kebutuhan dasar manusia.  Kebutuhan yang bersifat khusus suatu Daerah tidak sama dengan kebutuhan Daerah lainnya, misalnya kebutuhan di kawasan transmigrasi, Daerah perbatasan negara dan kebutuhan beberapa jenis investasi / prasarana baru, seperti pembangunan jalan di kawasan terpencil, saluran irigasi primer, dan saluran drainase primer.

Termasuk dalam dana alokasi khusus ini adalah bagian Daerah dari dana reboisasi sebesar 40 % ( empat puluh persen ) yang dibagikan kepada Daerah penghasil.  Dana reboisasi ini hanya digunakan untuk pembiayaan kegiatan reboisasi dan penghijauan olah Daerah penghasil, sedangkan 60 % ( enam puluh persen ) bagian Pemerintah Pusat digunakan untuk pembiayaan reboisasi secara nasional.

Kecuali dalam rangka reboisasi, Daerah yang mendapat pembiayaan kebutuhan khusus harus menyediakan dana pendamping dari APBD sesuai dengan kemampuan Daerah yang bersangkutan sebagai pendamping atas Dana Alokasi Khusus.

Guna lebih mempertajam landasan teori tentang sumber-sumber pendapatan Daerah, maka penulis berupaya menggali masalah pinjaman Daerah sebagai salah satu  sumber pembiayaan pembangunan. 

Pinjaman Daerah

Secara garis besar Undang-undang No. 25 Tahun 1999 (pasal 11 sampai dengan 15 ) dan penjabaran Waluyono ( 1999) menyatakan bahwa, Pinjaman Daerah sebagai salah satu  sumber pembiayaan pembangunan, Daerah diperbolehkan untuk melakukan pinjaman guna membiayai sebagian anggarannya.  Kebijaksanaan pinjaman merupakan salah satu bagian dari kebijaksanaan keuangan negara maupun Daerah dan merupakan alternatif yang perlu dikembangkan dengan baik dalam rangka Desentralisasi fiskal, sehingga urusan Desentralisasi dapat terlaksana dengan optimal.

Pinjaman dapat berasal dari sumber dalam negeri maupun dari luar negeri.  Pinjaman dalam negeri dapat bersumber dari Pemerintah Pusat, baik bank-bank Pemerintah maupun swasta, lembaga komersial / lembaga keuangan lain Pemerintah maupun swasta dan/atau melalui penerbitan obligasi Daerah.  Pinjaman Daerah yang berasal dari sumber luar negeri harus melalui Pemerintah pusat, dalam arti bahwa Pemerintah pusat akan melakukan evaluasi dari berbagai aspek mengenai dapat tidaknya usulan pinjaman Daerah untuk diproses lebih lanjut.  Dengan demikian pemrosesan lebih lanjut usulan pinjaman Daerah secara tidak langsung sudah mencerminkan persetujuan Pemerintah pusat atas usulan termaksud.

Pinjaman Daerah dapat dibagi menjadi pinjaman jangka pendek dan pinjaman jangka panjang.  Pinjaman jangka pendek adalah pinjaman yang harus dikembalikan/dilunasi dalam tahun anggaran yang bersangkutan dan dipergunakan untuk pengaturan arus kas dalam rangka pengelolaan kas Daerah.  Sementara itu, pinjaman jangka panjang adalah pinjaman yang jangka waktu pengembaliannya melibihi satu tahun anggaran dan dipergunakan untuk membiayai pembangunan prasarana yang merupakan aswet Daerah serta memberikan manfaat bagi masyarakat dan prasarana yang bersifat cost recovery.

Pinjaman Daerah yang dilakukan Daerah harus memperoleh persetujuan DPRD dengan memperhatikan kemampuan Daerah untuk memenuhi kewajibannya dan tidak melebihi batas maksimum pinjaman.  Yang dimaksud dengan kemampuan Daerah untuk memenuhi kewajibannya adalah kemampuan Daerah untuk membiayai kebutuhan pengeluaran, baik atas kewajiban pinjaman tersebut maupun pengeluaran lainnya, seperti gaji pegawai serta biaya operasional dan pemeliharaan.  Sebagai wujud transparansi, setiap perjanjian pinjaman Daerah diumumkan dalam lembaran Daerah sehingga masyarakat di Daerah dapat mengetahui kewajiban atau beban Pemerintah Daerahnya dalam membayar kembali pinjamannya.

Untuk lebih melengkapi sumber-sumber pendapatan Daerah, maka penulis akan mengemukakan teori yang berkaitan dengan lain-lain penerimaan yang sah.

Lain-lain Penerimaan yang Sah

Untuk keperluan mendesak kepada Daerah tertentu diberikan Dana Darurat yang berasal APBN.  Yang dimaksud dengan keperluan mendesak adalah terjadinya keadaan yang sangat luar biasa yang tidak dapat ditanggulangi oleh Daerah dengan pembiayaan dari APBD, yaitu bencana alam dan/atau peristiwa lain yang dinyatakan Pemerintah pusat sebagai bencana nasional.  Prosedur dan tata cara penyaluran Dana Darurat dengan ketentuan yang berlaku bagi APBN.

Pembiayaan Dekonsentrasi dan Tugas Pembantuan

Selain menganut azas Desentralisasi sistem Pemerintahan Indonesia masih menganut azas Dekonsentrasi dan Tugas Pembantuan yang porsinya makin kecil seiring dengan semakin besarnya otonomi yang diberikan kepada Daerah.  Pembiayaan dalam rangka pelaksanaan Dekonsentrasi disalurkan kepada Gubernur melalui Departemen/lembaga Pemerintah non departemen yang bersangkutan.  Sedangkan pembiayaan dalam rangka pelaksanaan Tugas Pembantuan disalurkan kepada Daerah dan desa melalui departemen atau lembaga Pemerintah non departemen yang menugaskannya.  Dana pembiayaan pelaksanaan Dekonsentrasi dan Tugas Pembantuan tersebut tidak merupakan penerimaan APBD.

Pertanggungjawaban atas pembiayaan pelaksanaan Dekonsentrasi dilakukan oleh Gubernur kepada Pemerintah pusat melalui departemen atau lembaga Pemerintah non departemen yang bersangkutan.  Sedangkan pertanggungjawaban atas pembiayaan pelaksanaan Tugas Pembantuan dilakukan oleh Daerah dan desa kepada Pemerintah pusat melalui departemen atau lembaga Pemerintah non departemen yang menugaskannya.

Administrasi keuangan pembiayaan pelaksanaan Dekonsentrasi dan Tugas Pembantuan dilakukan secara terpisah dari administrasi keungan pembiayaan pelaksanaan Desentralisasi ( APBD ), yaitu masing-masing dalam anggaran Dekonsentrasi dan anggaran Tugas Pembantuan.  Apabila terdapat sisa anggaran lebih dari penerimaan terhadap pengeluaran dana Dekonsentrasi dan dana Tugas Pembantuan maka sisa anggaran lebih tersebut disetor ke Kas Negara.  Pemerikasaan pembiayaan pelaksanaan Dekonsentrasi dan Tugas Pembantuan dilakukan oleh instansi pemeriksa keuangan negara.

Administrasi Keuangan Daerah

Semua penerimaan dan pengeluaran dalam rangka pelaksanaan Desentralisasi dicatat dan dikelola dalam APBD.  APBD, perubahan APBD dan perhitungan APBD ditetapkan dengan Peraturan Daerah. Semua penerimaan dan pengeluaran Daerah yang tidak berkaitan dengan pelaksanaan Dekonsentrasi dan Tugas Pembantuan merupakan penerimaan dan pengeluaran dalam rangka pelaksanaan Desentralisasi, sehingga harus dicatat dan dikelola dalam APBD.  Hai ini untuk menjamin bahwa semua penerimaan dan pengeluaran yang dikelola Gubernur atau Bupati/WaliKota dengan perangkatnya dapat digolongkan sebagai pelaksanaan Desentralisasi, Dekonsentrasi atau Tugas Pembantuan.  Sebagai contoh pungutan Puskesmas merupakan penerimaan dalam rangka pelaksanaan Desentralisasi dan diadministrasikan dalam APBD. Pengertian sistem  dalam  administrasi keuangan Daerah menurut Stoner (dalam Handayaningrat  1982), dinyatakan  sebagai berikut :

The system approach to management attemp to view the organization as aunified , pupose approach give managers away of looking at an organization as whole and as a part at the large, exsternal environment . In so doing, system theory bill us that activity of an organization effects the activity of very other part .

Dengan kata lain bahwa, system pada hakekatnya adalah suatu totalitas yang terdiri dari bagian / unsur / komponen atau sub system dengan atribut yang satu dengan lain saling berkaitan, saling mempengaruhi sehingga seluruhnya merupakan satu kebulatan yang utuh serta mempunyai peranan dan tujuan tertentu. Suatu sistem menurut Mamesah (1995) dalam kaitannya dengan keuangan Daerah ini dinyatakan bahwa :

Keuangan Daerah terdiri dari berbagai sub sistem antara lain organisasi, tata buku (pembukuan), prosedur, penganggaran, pengendalian, sarana dan prasarana . Selanjutnya mengingat keuangan Daerah merupakan sub system maka penanganan keuangan Daerah itu sendiri harus dilakukan dengan pendekatan kesisteman , disamping itu Keuangan Daerah harus dipandang sebagai faktor pendukung dalam penyelenggaraan otonomi keuangan Daerah .

Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah ( APBD )

Salah satu aspek dari Pemerintahan Daerah yang harus diatur secara cermat dan hati-hati adalah masalah pengelolaan keuangan Daerah dan anggaran Daerah.  Memperhatikan masalah anggaran, Suparmoko ( 1987 ) memberikan definisi, yaitu  “anggaran ( budget ) adalah suatu daftar atau pernyataan yang terperinci tentang penerimaan dan pengeluaran negara yang diharapkan dalam jangka waktu tertentu; yang biasa adalah satu tahun”.

Selaras dengan pernyataan diatas, Mardiasmo (1999) menyatakan bahwa “anggaran Daerah adalah rencana kerja Pemerintah Daerah dalam bentuk uang (rupiah) dalam satu periode tertentu (satu tahun), yang merupakan instrumen kebijakan utama bagi Pemerintah Daerah”.

Lebih lanjut Suparmoko menjelaskan langkah-langkah Pemerintah dalam mempersiapkan rencana penerimaan dan pengeluaran/belanja termasuk pos-posnya, yaitu  biasanya lembaga eksekutif yang mempersiapkan rencana tersebut, untuk selanjutnya diajukan kepada lembaga legislatif.  Lembaga legislatif memiliki peranan dalam mempertimbangkan dan kemudian memutuskan serta menetapkannya sebagai Undang-undang.

Handaru Sri, et.al. (1999), lebih lengkap menjabarkan proses penyusunan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah yaitu :

a)       Perumusan aspirasi masyarakat ( tokoh masyarakat beserta DPRD );

b)       Perumusan arah dan kebijakan anggaran Daerah ( DPRD dan Badan Eksekutif Daerah ) dengan mempertimbangkan rencana jangka menengah dan anggaran multi tahunan;

c)       Penjabaran  arah dan kebijakan anggaran (Sekwilda dan Supporting /Service Agency );

d)      Penyusunan anggaran setiap unit kerja ( Service Agency );

e)       Penyusunan Rancangan APBD ( Sekwilda dan Supporting Agency );

f)        Pembahasan dan Penetapan Rancangan APBD ( DPRD, KDH dan Top Manager Daerah );

g)       Penyampaian informasi kebijakan anggaran Daerah kepada masyarakat dan persiapan pelaksanaan APBD.

Pentingnya kecermatan dalam pengelolaan Anggaran Daerah atau Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah, sehingga menduduki posisi sentral dalam upaya pengembangan kapabilitas dan efektifitas Pemerintah Daerah.  Anggaran Daerah digunakan sebagai alat untuk menentukan besar pendapatan dan pengeluaran, membantu dalam pengambilan keputusan dan perencanaan pembangunan, otorisasi pengeluaran di masa-masa yang akan datang, sumber pengembangan ukuran-ukuran standar untuk evaluasi kerja, alat untuk memotivasi para pegawai dan alat koordinasi bagi semua aktivitas dari berbagai unit kerja, (Handaru, 1999 ).

Mardiasmo, et.al. (1999), secara gamblang memberikan paradigma anggaran Daerah (APBD) di era reformasi, yaitu :

a)       Anggaran Daerah harus bertumpu pada kepentingan publik;

b)       Anggaran Daerah harus dikelola dengan hasil yang baik dan biaya yang rendah ( work better and cost less );

c)       Anggaran Daerah harus mampu memberikan transparansi dan akuntabilitas secara rasional untuk keseluruhan siklus anggaran;

d)      Anggaran Daerah harus dikelola dengan pendekatan kinerja untuk seluruh jenis pengeluaran maupun pendapatan;

e)       Anggaran Daerah harus mampu menumbuhkan profesionalisme kerja di setiap organisasi yang terkait;

f)        Anggaran Daerah harus dapat memberikan keleluasaan bagi para pelaksananya untuk memaksimalkan pengelolaan dana dengan memperhatikan prinsip value of money.

Hadjam (1999), memberikan penjelasan berkenaan dengan Ketentuan tentang pokok-pokok pengelolaan dan pertanggungjawaban keuangan Daerah, diatur dengan Peraturan Pemerintah yang memuat antara lain :

a.        Prinsip-prinsip bagi transparansi dan akuntabilitas mengenai penyusunan, perubahan dan perhitungan APBD, pengelolaan kas, tata cara pelaporan, pengawasan intern, otorisasi, dan sebagainya, serta pedoman bagi sistem  dan prosedur pengelolaan;

b.       Pedoman laporan pertanggungjawaban yang berkaitan dengan pelayanan yang dicapai, biaya satuan komponen kegiatan, dan standar akuntansi Pemerintah Daerah serta persentase jumlah penerimaan APBD untuk membiayai administrasi umum dan Pemerintahan.

Intensifikasi dan Ekstensifikasi

Kebijakan pengembangan keuangan Daerah ( local finance ) pada prinsipnya mencakup dua dimensi penataan anggaran sektor publik, yaitu penataan aspek pendapatan ( revenue side ) dan aspek pengeluaran ( exspenditure side ), seperti yang tercermin dalam anggaran pendapatan dan belanja Daerah ( APBD ).

Kebijakan keuangan mencakup beberapa aspek seperti :

(1)      pembiayaan dalam rangka azas Desentralisasi, Dekonsentrasi dan azas  pembantuan,

(2)      sumber-sumber pendapatan Daerah, baik yang bersumber dari  mobilisasi PAD maupun dalam bentuk subsidi dan bantuan serta pinjaman, dan

(3)      Pengelolaan keuangan Daerah dan pengingkatan kemampuan aparatur dalam mengelola keuangan dan pendapatan Daerah. Pontjowinoto, (dalam Swardana 1999 ).

Sementara itu Booth ( dalam Swardana 1999 ), menyatakan : kemandirian fiskal Daerah tidak akan menjadi kenyataan kalau pusat menguasai sebagian besar sumber dana, sebaliknya yang akan terjadi justru peningkatan ketergantungan anggaran Daerah kepada pusat, untuk maksud ini maka dipandang perlu mendorong Pemerintah pusat agar lebih keras berupaya meningkatkan pendapatan.

Dalam kaitan dengan peningkatan pendapatan khususnya Pendapatan Asli Daerah maka kebijakan yang perlu ditempuh menurut Kamaluddin  dan Lains, (dalam Swardana 1999)  adalah “ dalam bentuk intensifikasi dan ekstensifikasi pemungutan sehingga diharapkan Pendapatan Asli Daerah akan dapat berperan”.

Lebih lanjut dijelaskan oleh Rejo (dalam Swardana, 1999),   menyatakan : Kebijakan dan usaha intensifikasi adalah berupa peningkatan pendapatan asli Daerah dari sumber-sumber yang telah ada atau yang telah berjalan selama ini sedangkan kebijakan dan usaha ekstensifikasi dalam pemungutan ini adalah berupa mencari dan menggali sumber-sumber pendapatan Daerah yang beru dalam batas ketentuan perundang-undangan. Upaya-upaya intensifikasi dan ekstensifikasi sumber-sumber akan sangat tergantung pada kreatifitas aparatur Pemerintah Daerah untuk mampu mengkoordinasikan lembaga-lembaga penghasil sumber PAD dan kreatifitas aparatur tentunya sangat ditentukan oleh kualitas aparatur .

Sedangkan kristiadi (1991) memberikan batasan-batasan agar sumber pembiayaan yang ideal berkaitan dengan PAD antara lain :

(1)      Pendapatan Asli Daerah seyogyanya lebih dititik beratkan pada ekstensifikasi dan intensifikasi sumber-sumber retribusi, hal ini mengingat bahwa retribusi sangat berkaitan dengan pelayanan langsung kepada masyarakat, dengan demikian diharapkan dapat sekaligus memacu peningkatan pelayanan.

(2)      Pajak-pajak Daerah cukup ditetapkan secara limitatif pada obyek-obyek yang cukup potensial , bagi pajak yang kurang potensial seyogyanya dihapuskan.

Selain itu Lains ( 1985 ) menyatakan  : pendapatan Daerah akan dapat pula ditingkatkan dengan meningkatkan efisiensi pemungutan dan efisiensi administrasi pajak serta perbaikan kontrol terhadap petugas pemungutan dalam rangka mengurangi kebocoran. Selanjutnya Pendapatan Asli Daerah ( PAD ) dapat pula ditingkatkan dengan meningkatkan peran perusahaan Daerah melalui peningkatan laba usaha.

Selanjutnya Bawazir (1996), menyatakan bawa : Pelaksanaan kebijakan pemungutan ( pajak dan retribusi ) akan sukses atau gagal tergantung pada mutu administrasi Pemerintah Daerah dan seberapa realitas kebijakan tersebut diformulasikan berdasarkan sumber-sumber yang tersedia, serta semangat dan jiwa aparaturnya, terutama pimpinan. Kualitas administrasi Pemerintahan Daerah dapat ditingkatkan dengan pembekalan melalui training-training baik didalam maupun di luar negeri agar lebih mampu membaca arti kebijakan sendiri dan dampaknya terhadap perekonomian serta responsif terhadap tuntutan masyarakat.

Dalam konsep Desentralisasi oleh Smith ( 1985 ), upaya intensifikasi dan ekstensifikasi penerimaan Daerah dikenal dengan istilah Intergovermental Relation.  Dalam konsep tersebut Smith secara eksplisit menyatakan bahwa : hubungan ditinjau dari hubungan antar pemerinitah sub nasional dan bukan nasional atau antar negara. Dimana dengan adanya hubungan tersebut Pemerintah Daerah antara yang satu dengan yang lainnya dapat saling bekerja sama untuk mengembangkan potensi-potensi yang ada di Daerahnya, sehingga tidak ada Pemerintah Daerah yang merugi akibat tindakan yang diambil oleh Pemerintah Daerah tentangganya.  Smith, (dalam Swardana 1999 ).

Disatu sisi konsep Intergovermental Relations perlu dipupayakan oleh Pemerintah Daerah karena meninjau semakin berkembangnya kondisi perekonomian dan kebebasan Pemerintah Daerah dalam berupaya meningkatkan penerimaan Daerahnya. Disisi lain Pemerintah Daerah sebagai bagian dari Negara tidak dapat melepaskan diri dari hubungan dengan Pemerintah Daerah yang lain dalam satu wilayah geografi yang berdekatan. Berkembangnya perekonomian suatu Daerah secara tidak langsung akan berdampak pula bagi Daerah disekitarnya

Upaya – upaya intensifikasi dan ekstensifikasi  sebagai tindakan untuk meningkatkan penerimaan Daerah tidak dapat dilepaskan dari kondisi diatas. Oleh sebab itu peran Pemerintah Daerah untuk mengembangkan pola-pola yang selama ini ditinggalkan penting untuk dilakukan sebagai langkah untuk mewujudkan Desentralisasi.