Law as a Tool of Social Engineering

Konsep hukum sebagai sarana pembaharu masyarakat mengingatkan kita pada pemikiran Roscea Pound, salah seorang pendukung Sociological Jurisprudence. Pound mengatakan, hukum dapat berfungsi sebagai alat merekayasa (law as a tool of social engineering), tidak sekadar melestarikan status quo.

Jadi berbeda dengan Mazhab Sejarah yang mengasumsikan hukum itu tumbuh dan berkembang bersama dengan perkembangan masyarakat, sehingga hukum digerakkan oleh kebiasaan, maka Social Jurisprudenceberpendapat sebaliknya. Hukum justru yang yang menjadi instrumen untuk mengarahkan masyarakat menuju kepada tujuan yang diinginkan, bahkan kalau perlu, menghilangkan kebiasaan masyarakat yang dipandang negatif.

Menurut Satjipto Rahardjo (1986: 170-171), langkah yang diambil dalam social engineering bersifat sistematis, dimulai dari identifikasi problem sampai kepada jalan pemecahannya, yaitu : Mengenai problem yang dihadapi sebaik-baiknya. Termasuk di dalamnya mengenali dengan saksama masyarakat yang hendak menjadi sasaran dari penggarapan tersebut, Memahami nilai-nilai yang ada dalam masyarakat. Hal ini penting dalam ha; social engineering itu hendak terapkan pada masyarakat dengan sektor-sektor kehidupan majemuk, seperti : tradisional, modern, dan pencernaan. Pada tahap ini ditentukan nilai-nilai dari sector mana yang dipilih. Membuat hipotesis-hipotesis dan memilih mana yang paling layak untuk bisa dilaksanakan.

Di Indonesia, konsep Pound ini dikembangkan oleh Mochtar Kusumaatmadja. Menurut Guru Besar Fakultas Hukum Universitas Padjadjaran, hukum di Indonesia tidak cukup berperan sebagai alat, tetapi juga sebagai sarana pembaharuan masyarakat. Pemikiran ini oleh sejumlah ahli hukum Indonesia disebut-sebut sebagai mahzab tersendiri dalam filsafat hukum, yaitu Mahzab Filsafat Hukum Unpad. Pendekatan sosiologis yang disarankan oelh Mochtar dimaksudkan untuk tujuan praktis, yakni dalam rangka menghadapi permasalahan pembangunan sosial-ekonomi. Ia juga melihat, urgensi penggunaan pendekatan sosialogis dengan mengambil model berpikir Pound ini, lebih-lebih dirasakan oleh Negara-negara berkembang daripada Negara-negara maju. Hal itu tidak lain karena mekanisme hukum di negara-negara berkembang belum semapan di Negara-negara maju. Mengingat pembangunan sosial-ekonomi ini selalu membawa perubahan-perubahan, maka seharusnya hukum itu mengambil peran, sehingga perubahan-perubahan tersebut dapat dikontrol agar berlangsung tertib dan teratur. Dalam hal ini hukum tidak lagi berdiri di belakang fakta (het recht hinkt achter de feiten aan), tetapi justru sebaliknya. Hukum dalam konsep Mochtar tidak diartikan sebagai alat tetapi sebagai sarana pembaharuan masyarakat. Pokok-pokok pikiran yang melandasi konsep tersebut adalah bahwa ketertiban dan keteraturan dalam usaha pembangunan dan pembaruan memang diinginkan, bahkan dianggap dan bahwa hukum dalam arti kaidah diharapkan dapat mengarahkan kegiatan manusia kea rah yang dikenhendaki oleh pembangunan dan pembaharuan itu. Untuk itu diperlukan saran berupa peraturan hukum yang berbentuk tertulis (baik perundang-undangan maupun yurisprudensi), dan hukum yang berbentuk tertulis itu harus sesuai dengan hukum yang lain dalam masyarakat sebenarnya, Konsep Mochtar ini tidak hanya dipengaruhi oleh Sociological Jurisprudence, tetapi juga oleh Pragmatic Legal Realism. Lebih jauh lagi, Mochtar (1976:9-10) berpendapat bahwa pengertian sarana lebih luas dari pada alat (tool). Alasannya di Indonesia peranan perundang-undangan dalam proses pembaruan hukum lebih menonjol, misalnya jika disbanding dengan Amerika Serikat, yang menempatkan yurisrudensi (khususnya putusan Supreme Court) pada tempat lebih penting. Konsep hukum sebagai alat akan mengakibatkan hasil yang tidak jauh berbeda dari penerapan legisme sebagaimana pernah diasakan pada zaman Hindia Belanda, dan di Indonesia ada sikap yang menunjukkan kepekaan masyarakat untuk menolak penerapan konsep seperti itu, dan 3) Apabila hukum di sini termasuk juga hukum internasional, maka konsep hukum sebagai sarana pembaharuan masyarakat sudah diterapkan jauh sebelum konsep ini diterima resmi sebagai landasan kebijakan hukum nasional. Mochtar (1976:10), kemudian menegaskan, dari uraian diatas kiranya jelas bahwa walaupun secara teoritis konsepsi hukum yang melandasi kebijaksanaan hukum dan perundang-undangan (reschts politik) sekarang ini diterangkan menurut istilah atau konsepsi-konsepsi atau teori masa kini yang berkembang di Eropa dan di Amerika Serikat, namun pada hakekatnya konsepsi tersebut lahir dari masyarakat Indonesia sendiri berdasarkan kebutuhan yang mendesak dan dipengaruhi faktor-faktor yang berakar dalam sejarah masyarakat dan bangsa kita. Meskipun Mochtar menegaskan, bahwa gagasannya juga dipengaruhi oleh faktor-faktor yang berakar pada sejarah bangsa, menurut Soetandyo Wignjosoebroto (1994:232-233), Mochtar tidak terlampau percaya bahwa budaya, tradisi, dan hukum asli rakyat pribumi harus dilestarikan seperti yang pernah dilakukan pada masa-masa pemerintah kolonial. Kebijakan anti-acculturation yang tidak mendatangkan kemajuan apa-apa, sedangkan introduksi hukum Barat dengan tujuan-tujuan yang terbatas pun kenyataannya hanya berdampak kecil untuk proses modernisasi (Indonesia) secara keseluruhannya. Untuk itu, Mochtar mengusulkan agar pembangunan hukum nasional di Indonesia hendaklah tidak secara tegesa-gesa dan terlalu pagi membuat keputusan : hendak hukum colonial berdasarkan pola-pola pemikiran Barat, ataukah untuk secara a priori mengembangkan hukum adat sebagai hukum nasional. Sebelum memutuskan apa yang hendak dikembangkan sebagai hukum nasional, Mochtar menganjurkan agar dilakukan penelitian-penelitian terlebih dahulu untuk menentukan bidnag hukum apa yang perlu diperbarui, dan bidang (ranah) apa yang dibiarkan berkembang sendiri. Mochtar melihat, bahwa untuk hukum-hukum yang yang tidak netral, pembangunannya diupayakan sedekat mungkin behubungan dengan budaya dan kehidupan spiritual bangsa. Di sisi lain, untuk bidnag hukum lain, seperti kontrak, badan usaha, dan tata niaga, dapat diatur melalui hukum perundang-undangan nasional. Untuk ihwal lain yang lebih netral seperti komunikasi, pelayaran, pos dan telekomunikasi model yang telah dikembangkan dalam system hukum asing pun dapat saja ditiru. Soetandyo Wignjosoebroto mengatakan bahwa ide Mochtar tentang kodifikasi dan unifikasi hukum nasional yang terbatas, ialah kodifikasi yang terbatas secara selektif pada hukum yang tidak hendak menjamah ranah kehidupan budaya dan spiritual  rakyat (setidak-tidaknya untuk sementara ini), telah menjadi bagian dari program kerja Bdan Pembinaan Hukum Nasional bertahun-tahun lamanya. Ide law as a iool of social engineering ini rupanya baru ditujukan secara selektif untuk memfungsikan hukum guna merekayasa kehidupan ekonomi nasional aja, dan tak berpretensi akan sanggup merekayasa masyarakat dalam seluruh aspek kehidupannya. Ide seperti ini tentu saja bersesuaian dengan kepentingan pemerintah Orde Baru, karena ide untuk mendahulukan pembangunan hukum yang gayut dengan netral yang juga hukum ekonomi, tanpa melupakan tentu saja hukum tatanegara manakala sempat diselesaikan dengan hasil baik akan sangat doharapkan dapat dengan cepat membantu penyiapan salah satu infrastruktur politik dan ekonomi (Wignjosoebroto,1994:234). Soetandyo lebih jauh mencatat, bahwa dalam perkembangannya tidak semua ahli hukum sependapat dengan perkembangan hukum nasional dengan cara mengembangkan hukum baru atas dasar prinsip-prinsip yang telah diterima dalam kehidupan internasional, dengan maksud untuk memperoleh sarana yang berdayaguna membangun infrastruktur politik dan ekonomi nasional dengan membiarkan untuk sementara infrastruktur social budaya yang tidak netral atau belum dapat dinetralkan. Pihak-pihak yang tidak setuju berpendapat, upaya demikian terlalu menyimpang dari tradisi. Ada dua golongan yang tidak setuju. Pertama, mereka yang percaya harus ada kontinuitas perkembangan hukum dari yang lalu (colonial) ke yang kini (nasional). Golongan kedua adalah mereka yang percaya bahwa hukum nasional harus berakar dan berangkat dari hukum rakyat yang ada, yaitu hukum adapt. Dengan mengutip John Ball dalam bukunya berjudul Indonesian Law Commentary and Teaaching Materials (1985) dan The Struggle or National Law in Indonesia (1986), golongan pertama ini antara lain tokoh-tokoh Pengacara di Jakarta,seperti Adnan Buyung Nasution Sulistio, dan Thiam Hien. Golongan kedua, merupakan kelanjutan dari gerakan yang telah berumur tua, sudah kehilangan pencetus-pencetus ide barunya yang mampu bersaing. Beberapa nama yang dapat disebut adalah (almarhum) Djojodigoeno dan M. Koesnoe. Suatu tanggapan yang lain mengenai gagasan Mochtar, dating dari S. Tasrif. Ia mengingatkan agar pembinaan hukum tidak diarahkan untuk menghasilkan perundang-undangan baru belaka, tetapi seharusnya juga menghasilakn perundang-undangan yang tidak menyampaikan hak asasi manusia dan martabat manusia, sehingga slogan Rule of law pada hakikatnya akan menjadi rule of just law (Kusumaatmadja,1975:22).    Pendapat S. Tasrif ini perlu untuk digarisbawahi. Hal ini juga sebenarnya disadari sepenuhnya oleh Mochtar Kusumaatmadja, dengan mengatakan bahwa pembinaan hukum nasional secara menyeluruh menghadapi tiga kelompok masalah (problem areas), yaitu Inventarisasi dan kepustakaan hukum, Media dan personil (unsure manusia), dan Perkembangan hukum nasional. Kelompok masalah ketiga, perkembangan hukum nasional, dapat dibedakan dalam dua masalah, yaitu Masalah pemilihan bidang hukum mana yang hendak dikembangkan, dan Masalah penggunaan model-model asing. Masalah pertama dapat diatasi dengan menggunakan berbagai ukuran (kriterium), yaitu : Ukuran keperluan yang mendesak (urgent need), Feasibility, dalam hal ini bidang huku yang terlalu mengandung komplikasi-komplikasi cultural, keagamaan, dan sosiologis, akan ditangguhkan pengembangannya, Perubahan yang pokok (fundamental change), yang maksudnya, perubahan (melalui perundangan-undangan) di sini diperlukan karena pertimbangan-pertimbangan politis,ekonomis dan/atau sosial. Menurut Mochtar (1975:13), perubahan hukum demikian sering diadakan oleh Negara-negara bekas jajahan dengan pemerintah yang memiliki kesadaran politik yang tinggi. Bidang hukum yang biasanya dipilih adalah hukum agrarian, perburuhan, hukum-hukum mengenai pertambangan dan industri. Di mana ada keinginan untuk menarik penanaman modal asing maka aka nada tarikan antara keinginan demikian dengan keinginan untuk mengadakan perubahan dasar (fundamental change) dalam perundang-undangan yang ditinggalkan pemerintah kolonial yang menempatkan pemerintah yang bersangkutan dalam kedudukan yang tidak murah. Masalah kedua adalah penggunaan model-model (hukum) asing. Walaupun ada kalanya menguntungkan untuk menggunakan model-model hukum asing, namun seperti disinggung di muka, Mochtar menyadari bahwa penggunaan model-model tersebut dapat mengalami hambatan. Untuk itu harus dipertimbangkan apakah pemakaian menggunakan wujud semua (adoption) atau dalam bentuk yang sudah diubah (adoption). Berdasarkan uraian dan pertimbangan yang sangat logis seperti yang telah dipaparkan, konsep hukum sebagai sarana pembaharuan masyarakat merupakan konsep pembangunan (atau pembinaan) hukum yang paling tepat dan relevan sampai saat ini. Masalahnya terletak pada seberapa jauh pembentukan peraturan perundang-undangan baru (dalam bidang-bidang hukum yang dianggap netral) telah diantisipasi dampaknya bagi masyarakat secara keseluruhannya. Ada tiga catatan yang dapat diberikan sebagai pelengkap. Pertama, harus disadari bahwa bagaimanapun hukum merupakan suatu system, yang keseluruhannya tidak lepas dari nilai-nilai yang hidup dalam masyarakat. Untuk itu, pengembangan satu bidang hukum juga akan berpengaruh pula ke bidang-bidang hukum lainnya. Sebagai contoh, peraturan perundang-undangan di bidang penanaman modal, memiliki keterkaitan dengan masalah hukum pertanahan, yang di Indonesia belum dapat disebutkan sebagai bidang yang netral. Kedua, penetapan tujuan hukum yang terlalu jauh dari kenyataan sosial seringkali menyebabkan dampak negatif yang perlu diperhitungkan. Sebagai contoh, pembentukan Undang-Undang No. 14 Tahun 1992 tentang Lalu Lintas dan Angkutan Jalan, sesungguhnya dapat dilihat dalam konteks ini. Produk hukum tersebut dapat dikatakan sebagai wujud wujud social engineering untuk mengarahkan masyarakat Indonesia dari kebiasaan tidak disiplin berlalu lintas menjadi berdisiplin. Kendati demikian, kondisi yang ideal seperti yang diharapkan oleh undang-undang tersebut rupanya terlalu jauh dari kenyataan sosial yang ada. Masyarakat merasa belum siap untuk mengikuti instrument hukum itu. Akibatnya, stabilitas social (bahkan politik) terganggu. Sebagai pemecahannya, diberikan beberapa konsensi kepada masyarakat dengan menerapkan isi undang-undang itu secara bertahap, yang sebelumnya tidak pernah dibayangkan akan terjadi Itulah sebabnya, saran Mochtar Kusumaatmadja untuk melakukan penelitian secara mendalam terlebih dahulu sebelum membentuk peraturan perundang-undangan yang baru, merupakan langkah yang sangat baik. Hal ini juga merupakan salah satu langkah penting mengikuti jalan pikiran social engineering, seperti diungkapkan Satjipto Rahardjo. Tanpa ada penelitian yang jelas, tidak akan pernah diketahui pasti seperti apa living law yang ada, dan bagaimana perencanaan itu harus dibuat secara akurat. Ketiga, konsep social engineering tidak boleh berhenti pada penciptaan peraturan hukum tertulis karena hukum tertulis seperti itu selalu mengalami keterbatasan. Konsep ini memerlukan peranan aparat penegak hukum yang professional, untuk memberi jiwa pada kalimat-kalimat tertulis dalam peraturan perundang-undangan. Aparat hukum, khususnya hakim, harus mampu menggali nilai-nilai hukum yang hidup dalam masyarakat, seperti diamanatkan dalam Pasal 27 Undang-Undang No. 14 tahun 1970 tentang Ketentuan-Ketentuan Pokok Kekuasaan Kehakiman, dan kemudian menggunakan nilai-nilai yang baik dalam rangka menerjemahkan ketentuan hukum yang berlaku.