Masalah Ketahanan Pangan

        Dalam beberapa tahun terakhir, masalah ketahanan pangan menjadi isu penting di Indonesia, lebih-lebih bila dikaitkan bencana alam. Seolah bencana alam merupakan sumber penyebab kerapuhan pangan. Bagaimanapun, bencana alam merupakan salah satu sumber kerentanan pangan. Tetapi, bencana jelas bukan yang paling mencemaskan. Setiap bencana alam, seberapa pun besar dan massifnya, tetap tidak pernah terjadi secara serentak dan di semua tempat sekaligus. Dengan demikian, dampak bencana alam terhadap ketahanan pangan bersifat insidental, temporer, dan lokatif.

Sampai di sini, justru ada faktor lain yang jauh lebih sistematis sebagai mata air kerentanan pangan, yang celakanya tidak diperhatikan dan diantisipasi secara memadai. Sumber itu tidak lain adalah perubahan kelembagaan (aturan main). Perubahan kelembagaan di sini dimaknai sebagai pergeseran pola interaksi antarpelaku dalam mendesain aktivitas ekonomi.

Segitiga perubahan

Dalam kaitan dengan ketahanan pangan, pembicaraan harus dikaitkan dengan masalah pembangunan pedesaan dan sektor pertanian. Pada titik inilah dijumpai realitas bahwa kelembagaan di pedesaan setidaknya dipangku oleh tiga pilar, yaitu kelembagaan penguasaan tanah, kelembagaan hubungan kerja, dan kelembagaan perkreditan. Tanah/lahan masih merupakan aset terpenting bagi penduduk pedesaan untuk menggerakkan kegiatan produksi. Sedangkan relasi kerja akan menentukan proporsi nisbah ekonomi yang akan dibagi kepada para pelaku ekonomi di pedesaan. Terakhir, aspek perkreditan/pembiayaan berperan amat penting sebagai pemicu kegiatan ekonomi di pedesaan karena biasanya di wilayah itu ketersediaan modal amat terbatas.

Ketiga pilar perubahan kelembagaan itu akan amat menentukan keputusan pelaku di sektor pertanian (baca: petani) sehingga turut memengaruhi derajat ketahanan pangan. Sayang, perubahan kelembagaan di pedesaan mengarah kepada situasi yang menciptakan disinsentif bagi petani untuk meningkatkan produksi. Kepemilikan tanah sebagai pilar terpenting kegiatan produksi semakin lama kian tidak ramah dengan kebutuhan sektor pertanian. Rata-rata kepemilikan lahan rumah tangga petani semakin menciut, bahkan kini di Jawa rata-rata kepemilikan lahan itu hanya 0,25 hektar. Penciutan kepemilikan lahan itu bisa bersumber dari pola warisan yang membuat lahan terfragmentasi, infiltrasi sektor industri/jasa yang lapar lahan, dan kebijakan pemerintah yang meninggalkan sektor pertanian.

Menurut BPS dan BPN (Badan Pertanahan Nasional), setiap lima tahun konversi lahan pertanian untuk pemanfaatan lain (industri, jasa, permukiman) mencapai 106.000 hektar. Akumulasi atas soal itu mengakibatkan produksi komoditas pertanian merosot meski mungkin saja produktivitas per hektar mengalami kenaikan, seperti komoditas beras dan jagung. Selanjutnya, serangan perubahan datang dari kelembagaan hubungan kerja. Dulu, kelembagaan relasi kerja di sektor pertanian mengandaikan pembagian risiko maupun nisbah ekonomi antarpelaku. Misalnya, konsep maro atau mertelu antara pemilik lahan dan petani penggarap merupakan jalan tengah antara kelangkaan modal dan risiko tinggi kegiatan produksi di sektor pertanian.

Dengan desain kelembagaan semacam itu jika terjadi gagal panen, beban bisa dibagi di antara pelaku. Sebaliknya, bila panen berhasil, masing-masing pihak akan mendapat bagian. Masalahnya, kelembagaan hubungan kerja seperti itu sudah ditinggalkan, di mana yang kini tersedia hanya hubungan antara pemilik lahan dan penyewa (jika pemilik lahan tidak mengusahakan sendiri). Pada situasi ini, petani tunalahan enggan menyewa karena biayanya amat mahal, sementara pemilik lahan kurang berminat untuk mengolah tanah sendiri akibat insentif laba yang amat tipis.

Desain perubahan kelembagaan

Selain itu, salah satu penyebab penting kerawanan kegiatan produksi di sektor pertanian adalah perubahan kelembagaan perkreditan. Kebijakan peningkatan akses kredit yang dilakukan secara gencar oleh pemerintah sejak dekade 1980-an telah menyebabkan penetrasi lembaga keuangan formal dan semiformal (bank, koperasi, dan lain-lain) yang intensif di wilayah pedesaan. Kenyataannya, kebijakan itu bukannya mendekatkan petani (kecil) kepada sumber dana, tetapi justru kian menjauhkan. Lembaga keuangan formal itu tidak bisa dijangkau petani (justru ketika dari segi fisik jarak di antara mereka amat dekat) karena persyaratan agunan. Akibatnya, lembaga keuangan itu cuma dapat diakses petani skala besar. Celakanya, petani kecil juga sulit mengambil kredit dari lembaga keuangan informal (rentenir) karena keberadaannya sedikit demi sedikit tergerus oleh penetrasi lembaga keuangan formal. Inilah titik yang amat mematikan daya hidup petani kecil.

Segitiga perubahan kelembagaan itu dengan jelas mendeskripsikan betapa secara sistematis perubahan kelembagaan yang diintroduksi pemerintah menjadi penyebab kemerosotan sektor pertanian. Dengan demikian, dari perspektif produksi, perubahan kelembagaan itu akan menjadi sumbu peledak persoalan ketahanan pangan di masa mendatang. Karena itu, secara hati-hati dan matang pemerintah kembali diminta mendesain atau menggeser perubahan kelembagaan di wilayah pedesaan dan sektor pertanian dengan mengandaikan derajat kemanfaatan yang lebih besar bagi para pelaku, khususnya petani kecil. Sebagian isu perubahan kelembagaan itu sudah dimengerti secara baik oleh pemerintah, yakni reforma agraria. Selain itu, pemerintah harus terus bergerak dengan mengupayakan desain hubungan kerja dan akses kredit yang lebih adil di antara pelaku di sektor pertanian. Tanpa kesadaran semacam ini, isu ketahanan pangan hanya akan berhenti menjadi rintihan lirih.